Penghulu adalah seorang yang ahli di bidang agama Islam yang diakui dan diangkat oleh pemerintah. Penghulu berasal dari kata “hulu” yang berarti “kepala”, “orang yang mengepalai”, atau “orang yang terpenting”. Istilah ini di daerah Sunda disebut panghulu, di Jawa disebut penghulu, dan di Madura disebut pangoloh. Di daerah Minangkabau penghulu berarti “kepala adat” yang bergelar datuk. Di Tanah Semenanjung kata “penghulu” berarti “kepala wilayah”.
Penghulu adalah pejabat agama. Jabatan ini sudah ada sejak berabad-abad, namun baru dapat berkembang secara sempurna pada abad ke-19 dan ke-20. Tingkatan penghulu sebagai pejabat agama mengikuti jenjang kedudukan pejabat di pemerintahan, yaitu dari tingkat kabupaten, distrik (kecamatan), dan onderdistrik (desa).
Untuk kabupaten diangkat penghulu kepala atau sering disebut “penghulu” saja. Penghulu mempunyai seorang wakil yang disebut “ajung penghulu”. Di kecamatan atau distrik diangkat penghulu dis-trik. Di desa atau onderdistrik diangkat penghulu onderdistrik atau disebut “penghulu onder”.
Tugas penghulu yang pertama adalah sebagai kadi atau ketua Pengadilan Agama. Pada 1882 pemerintah Hindia Belanda mendirikan Pengadilan Agama (Priesterraad). Penghulu mengepalai Pengadilan Agama dengan dibantu oleh paling banyak delapan orang anggota dan sedikitnya tiga orang anggota.
Pada 1931 Pengadilan Agama diubah menjadi Pengadilan Penghulu. Penghulu merupakan hakim tunggal dan dibantu dua orang anggota. Namun Pengadilan Penghulu tidak pernah berjalan sebab keadaan ekonomi yang buruk pada waktu itu.
Pada 1 April 1937 ditetapkan bahwa Priesterraad hanya mengurus soal pernikahan, perceraian, dan rujuk. Soal waris tidak menjadi urusannya lagi. Tetapi selanjutnya, pada 1938, pemerintah Hindia Belanda mendirikan Hof voor Islamitische Zaken atau Pengadilan Agama Tingkat Banding. Ketuanya yang pertama adalah H Muhammad Isa, yang beberapa waktu sebelumnya pernah menjadi penghulu di Serang, Jawa Barat (kini: Propinsi Banten).
Tugas penghulu yang kedua adalah sebagai mufti, yaitu orang yang memberi penerangan tentang hukum Islam kepada masyarakat maupun kepada pemerintah. Jabatan ini muncul karena banyak sekali terjadi hal yang pelik di masyarakat maupun di pemerintahan yang hanya dapat dijawab oleh seseorang yang benar-benar mahir di bidang keagamaan.
Penghulu juga disebut “penghulu landraad”, yaitu bertugas di Pengadilan Umum sebagai pengambil sumpah bagi orang Islam yang diajukan ke pengadilan umum. Dengan jabatan ini, penghulu mendapat gaji dari pemerintah Hindia Belanda.
Tugas yang ketiga adalah sebagai kepala masjid dan seluruh pegawainya. Tugas inilah yang memberi gambaran kepada orang luar tentang tugas penghulu. Orang melihat bahwa penghulu adalah orang yang berkedudukan paling tinggi dalam soal keagamaan.
Sebagai kepala masjid, ia mengurus soal peribadatan. Ia merupakan imam dan khatib. Kadang-kadang tugas ini dilimpahkan kepada bawahannya. Ia juga mengatur kas masjid. Selain itu ia juga menjadi ketua pemeliharaan masjid.
Tugas yang keempat adalah mengurus dan mencatat pernikahan, perceraian, dan rujuk menurut Islam. Namun tugas ini bisa dilimpahkan kepada pegawai bawahannya.
Tugas yang kelima adalah mengawasi pendidikan. Pada 1905 pemerintah Hindia Belanda mengeluarkan peraturan bahwa siapa saja yang akan mengajar agama harus meminta izin tertulis kepada pemerintah setempat.
Surat izin itu bisa dicabut apabila guru agama itu sering melanggar peraturan dan berperilaku tidak baik. Selanjutnya, pada 1925 permohonan izin mengajar agama itu dihapuskan dan hanya diperlukan pemberitahuan tertulis kepada pejabat yang telah ditentukan.
Dengan dibentuknya Departemen Agama Republik Indonesia (3 Januari 1946), penghulu menjadi bagian dalam struktur Direktorat Jenderal Bimbingan Masyarakat Islam dan Urusan Haji (Direktorat Urusan Agama Islam), yakni Subdirektorat Kepenghuluan. Tugasnya adalah menyelenggarakan bimbingan kepada masyarakat di bidang nikah, talak, cerai, dan rujuk (atau yang dikenal dengan NTCR).
Untuk menyelenggarakan tugas tersebut, Subdirektorat Kepenghuluan mempunyai fungsi: (1) menghimpun, meng analisis peraturan perundang-undangan dan mempersiapkan rancangan peraturan perundang-undangan di bidang NTCR;
(2) merumuskan pemberian bimbingan di bidang NTCR; (3) merencanakan dan mendistribusikan sarana NTCR; dan (4) melaksanakan pengendalian di bidang NTCR.
Pada unit kecamatan, penghulu bertugas dalam Kantor Urusan Agama (KUA) dalam tugas tersebut. Karena wilayahnya luas, dalam melaksanakan tugasnya penghulu dibantu oleh petugas desa yang mencatat dan melaporkan pelaksa-naan bidang NTCR.
Daftar Pustaka
Gobee, E. dan C. Andriaanse. Nasihat-Nasihat C. Snouck Hurgronje Semasa Kepegawaiannya Kepada Pemerintah Hindia Belanda, terj. Jakarta: INIS, 1991.
Noer, Deliar. Administrasi Islam di Indonesia. Jakarta: Rajawali, 1983.
Pijper, G.F. Sejarah Islam di Indonesia 1900–1950, terj. Jakarta: UI Press, 1985.
M. DJUHRO